Trong những năm qua, trong bối cảnh thị trường toàn cầu ảm đạm bởi cuộc khủng hoảng kinh tế, những chỉ số tốt trong nền kinh tế như nợ thấp, tăng trưởng cao đã giúp Indonesia nổi lên là một địa chỉ đầu tư hấp dẫn đối với các nhà đầu tư nước ngoài. Điều này có được một phần lớn là do Chính phủ Indonesia trong thời gian qua đã không ngừng nỗ lực cải cách hệ thống quy định, luật pháp và cải thiện môi trường kinh doanh, đầu tư của Indonesia. Nhiều kinh nghiệm quý báu về cải cách các hành lang pháp lý, duy trì phát triển đồng đều giữa các vùng miền khi thu hút FDI và hài hòa chính sách giữa các cấp quản lý đã được rút ra.
1. Làn sóng FDI đổ vào Indonesia - nền kinh tế lớn nhất Đông Nam Á
Sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997, vốn đầu tư vào Indonesia đã tăng trở lại nhưng chủ yếu do việc mua bán, sát nhập. Năm 2006, FDI vào Indonesia tăng 177% so với năm 2005 và lên tới 5,4 tỷ USD, trong đó số vốn đổ vào để mua lại hoặc sát nhập các công ty của Indonesia chiếm phần lớn.
Tuy nhiên, theo ông Rajenthran, học giả tại Viện Đông Nam Á tại Singapore về cơ bản, Indonesia vẫn là thị trường hấp dẫn cho FDI vào lĩnh vực khai khoáng, sản xuất do có nhiều loại khoáng sản phong phú, thị trường nội địa rộng lớn, nguồn nhân lực tốt và chính sách kinh tế theo hướng thị trường. Năm 2008, Indonesia tiếp tục thu hút được 7,9 tỷ USD và con số này tăng lên ấn tượng tới 14,87 tỷ USD năm 2009. Nhiều phân tích cho rằng Indonesia có khả năng trở thành một trong những địa điểm đầu tư hấp dẫn sau Trung Quốc và Ấn Độ. Ban Điều phối Đầu tư của Indonesia (BKPM) cho biết, dự kiến đến năm 2015, Indonesia có thể thu hút được 30-40 tỷ USD vốn FDI, gấp 3 lần năm 2009. Năm 2010, Tập đoàn Posco của Hàn Quốc đã ký hợp đồng trị giá 6 tỷ USD để xây dựng nhà máy sản xuất thép. Tập đoàn Đầu tư Trung Quốc cũng có kế hoạch đầu tư vào lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng với trị giá lên tới 25 tỷ USD. Quỹ đầu tư Syailendra Capital có trụ sở ở Jakarta đánh giá Indonesia là một trong những địa điểm đầu tư hấp dẫn nhất trên thế giới. Các nhà đầu tư đã đổ xô vào Indonesia kể từ giữa năm 2009, chủ yếu vào thị trường vốn, trái phiếu và cổ phiếu. New York Times đánh giá rằng trong bối cảnh thị trường toàn cầu ảm đạm, những chỉ số tốt trong nền kinh tế Indonesia như nợ thấp, tăng trưởng cao đã giúp nước này có được sự hấp dẫn đầu tư của mình.
Các nguồn vốn FDI đổ vào Indonesia cho đến nay chủ yếu tập trung vào lĩnh vực nông nghiệp, trong đó: lĩnh vực giao thông vận tải, kho hàng và viễn thông chiếm 38,6%; lĩnh vực hóa chất và dược phẩm chiếm 10,9%; lĩnh vực thương mại và sửa chữa chiếm 6,5%; lĩnh vực sản xuất kim loại, máy móc và hàng điện tử chiếm 6,1%; lĩnh vực sản xuất xe máy và phương tiện giao thông chiếm 5,4%; và lĩnh vực lương thực chiếm 5,1%. Nhà đầu tư nước ngoài lớn nhất của Indonesia là Singapore, tiếp theo là Hà Lan và Nhật Bản.
2. Kinh nghiệm quản lý và thu hút FDI của Indonesia
a) Bối cảnh môi trường chính trị
Theo đánh giá của Foreign Policy về chỉ số Các Quốc gia thất bại năm 2009 (chỉ số này càng cao thì càng ổn định), Indonesia đứng ở vị trí thứ 62, trong khi một số nước như Việt Nam được đánh giá ổn định hơn ở vị trí thứ 94. Một trong những lý do là Indonesia có nhiều sắc tộc và tôn giáo khác nhau, với đặc điểm khá tách biệt do phân bổ trên các đảo khác nhau. Hơn nữa, mặc dù các cuộc bầu cử gần đây đã ngày càng quy củ và trật tự hơn, Indonesia có nền dân chủ còn khá non trẻ. Hai đặc điểm này khiến tình hình ổn định chính trị của Indonesia luôn bị ảnh hưởng bởi sự phân chia quyền lực và tranh chấp lợi ích giữa các nhóm, các địa phương. Tình hình bầu cử ở Indonesia lần đây nhất khá ổn định và hòa bình, cũng như việc ban hành chính sách giữa cấp trung ương và địa phương có phần thống nhất hơn.
b) Tóm lược quá trình xây dựng các quy định trong lĩnh vực đầu tư nước ngoài
Indonesia mở cửa khá sớm với Luật Đầu tư từ năm 1967. Tuy nhiên, đến năm 2007, Indonesia mới ban hành quy định đối xử công bằng giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài thông qua Luật Đầu tư Nước ngoài năm 2007. Về hình thức đầu tư, Indonesia cho phép hình thức đầu tư 100% nước ngoài, liên doanh và mua bán sát nhập. Indonesia cũng là thành viên của nhiều tổ chức và thỏa thuận quan trọng như WTO, WIPO (các vấn đề sở hữu trí tuệ), AFTA và CAFTA.
Trong những năm vừa qua, Indonesia liên tục cải thiện các quy định trong lĩnh vực đầu tư nước ngoài. Cụ thể, báo cáo về Môi trường Kinh doanh của Ngân hàng Thế giới năm 2009 cho biết Indonesia đã có những cải cách đáng kể trong lĩnh vực thành lập doanh nghiệp, đăng ký tài sản và bảo vệ nhà đầu tư. Do vậy, Indonesia được Ngân hàng Thế giới đánh giá là một trong những nước tích cực nhất nỗ lực cải thiện môi trường đầu tư. Một điểm đáng lưu ý là song song với việc đơn giản hóa thủ tục, Indonesia cũng tìm cách để quản lý tốt hơn các nguồn tiền nóng do kinh nghiệm từ cuộc khủng hoảng 1997.
c) Kinh nghiệm về thu hút FDI và phát triển vùng
Sau cuộc khủng hoảng năm 1997, Indonesia đứng trước thách thức cần nguồn vốn để phục hồi nền kinh tế. Do nợ công của Indonesia lúc đó đã ở mức cao khiến khả năng vay nước ngoài thấp và nguồn vốn trong nước cạn kiệt, giải pháp khả thi nhất là thu hút FDI để phục hồi nền kinh tế. Đồng thời, Indonesia cũng đứng trước thách thức quản lý nguồn vốn FDI đổ vào nước này, trong đó nổi bật là thách thức duy trì phát triển đồng đều giữa các vùng miền và phân cấp quản lý hiệu quả.
Liên quan đến phát triển vùng miền, việc phát triển dựa vào nguồn vốn FDI có thể làm tăng khoảng cách phát triển giữa các vùng và tăng nguy cơ gây bất ổn, xung đột. Lý do là nguồn vốn FDI có xu hướng tập trung vào một số địa phương ít có lợi thế về nguồn lực và tập trung đông dân. Trong khi đó, các địa phương được phân quyền quản lý mạnh mẽ về thu chi ngân sách theo chương trình phân cấp hóa từ năm 1999. Như vậy, các địa phương nghèo sẽ không có ngân sách để thực hiện các dự phát triển kinh tế, xã hội.
Để đảm bảo ổn định chính trị do sự đa dạng và cách biệt văn hóa của nhiều nhóm sắc tộc ở nước này, thì việc đảm bảo phát triển đồng đều giữa các vùng là vấn đề hết sức quan trọng đối với Indonesia. Chính vì vậy, một số biện pháp, chính sách để hài hòa việc thu hút FDI và phát triển vùng đã được triển khai, như:
- Phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng thuận lợi, kết nối các vùng miền với nhau. Với từng loại hình FDI chính sách này có tác động, ảnh hưởng khác nhau. Các dự án FDI cần sử dụng nguồn lực giá rẻ có thể sẽ trải ra đều hơn trên các địa phương do tính kết nối về cơ sở hạ tầng gia tăng. Còn các dự án đầu tư sản xuất hàng tiêu dùng phục vụ thị trường nội địa thì sẽ tập trung sản xuất tại một địa phương thay vì tản mát nhiều địa bàn vì họ có thể vận chuyển hàng hóa một cách thuận tiện đến mọi miền do giao thông đã thuận lợi. Do vậy, việc lựa chọn chính sách này cần tính đến đặc điểm của loại hình FDI.
- Tiếp tục quá trình tự do hóa thương mại và kết nối với thị trường quốc tế. Elizondo và Krugman (1996) cho rằng chính sách thay thế nhập khẩu của các nước đang phát triển là nguyên nhân chính gây ra tình trạng vốn FDI chỉ tập trung ở một số địa phương nhất định. Lý do là khi việc sản xuất chủ yếu phục vụ thị trường nội địa, các doanh nghiệp sẽ chỉ tập trung ở những nơi gần khách hàng. Trong khi đó, nếu khả năng xuất khẩu cao, các doanh nghiệp sẽ tập trung vào tính toán chi phí sản xuất thay vì vị trí đặt nhà máy. Do vậy, các doanh nghiệp sẽ hướng tới các địa phương có nguồn nhân lực và giá thuê đất rẻ thay vì chỉ tập trung vào các khu công nghiệp lớn.
Tuy nhiên, tác động của chính sách này khó mang lại hiệu quả tức thì trong ngắn hạn. Các địa phương đã thu hút FDI từ lâu sẽ vẫn là địa chỉ đầu tư và sẽ mất vài năm để các doanh nghiệp nước ngoài bắt đầu chuyển dần sự quan tâm sang các địa phương khác. Do vậy, chính sách này cần sự hỗ trợ của các chính sách có tác động ngay trong ngắn hạn.
- Hài hòa giữa quyền tự chủ của địa phương và khả năng điều phối nguồn thu của chính phủ, trung ương. Lý do là cho dù các biện pháp trên có được thực hiện, thì sẽ vẫn có một số địa phương không thể cạnh tranh nổi trong việc thu hút nguồn vốn FDI. Do vậy, chính quyền trung ương vẫn cần giữ thẩm quyền quản lý thu chi ngân sách ở một mức nhất định để phân bổ cho các địa phương nghèo, vùng sâu vùng xa khó có khả năng thu hút FDI.
Tuy nhiên, qua thực tế triển khai cho thấy, ở một đất nước với rất nhiều sắc tộc, tôn giáo, văn hóa, vùng đất tách biệt như Indonesia, thực hiện việc phát triển đồng đều giữa vùng miền là khó. Trong những năm gần đây, vốn FDI chủ yếu đổ vào đảo Java, nơi có nhiều lợi thế về cơ sở hạ tầng tốt và tập trung đông dân cư.
d) Kinh nghiệm về phân cấp quản lý
Bên cạnh thách thức về phát triển đồng đều giữa vùng, miền, Indonesia cũng gặp thách thức về phân cấp quản lý nguồn vốn FDI. Quá trình phân quyền từ trung ương đến địa phương từ năm 1999 khiến các nhà đầu tư có phần lo ngại về sự không thống nhất về chính sách giữa chính quyền trung ương và địa phương. Đó là do sự phân quyền ở Indonesia không chỉ nhằm mục đích tăng tính chủ động và hiệu quả điều hành ở cấp địa phương mà còn là một biện pháp để làm dịu đi các phong trào đòi quyền độc lập hoàn toàn ở một số địa phương như Aceh và Papua. Do vậy, quá trình phân quyền mạnh mẽ mang đến một số rủi ro như:
- Chính sách thu hút và quy định về FDI sẽ có sự “vênh” nhau giữa các địa phương, giữa địa phương với trung ương, giữa cấp tỉnh và cấp quận tại địa phương. Thực tế đã xảy ra khiếu kiện của một số công ty như Caltex, PT Semen Gresik-Cemex và Kaltim Prima Coal do sự thiếu thống nhất về chính sách giữa chính quyền trung ương và địa phương.
Theo đánh giá của USAID, nguyên nhân chủ yếu của tình trạng trên là do thiếu sự nhất quán và rõ ràng trong quy định về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, và tính chịu trách nhiệm của các cấp. Như vậy, bài học kinh nghiệm của Indonesia là cùng với quá trình phân quyền mạnh mẽ, cần sự thống nhất, đồng thuận và cẩn trọng trong việc xây dựng hoàn thiện các quy định pháp lý, cơ chế phối hợp và quy định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền rõ ràng giữa các cấp. Tại Indonesia, các quy định này được xây dựng lẻ mẻ, thiếu nhất quán. Các cơ quan điều phối quá trình phân cấp như Bộ Nội Vụ, Bộ Tài chính cũng “vênh” nhau về quan điểm và cách làm khi triển khai. Không có quy định có tính pháp lý chặt chẽ về trách nhiệm của chính quyền địa phương và cấp quận. Theo Ngân hàng Thế giới, tính chịu trách nhiệm có hai khía cạnh chính là tính chịu trách nhiệm lên trên (đối với chính quyền cấp cao hơn) và tính chịu trách nhiệm xuống dưới (đối với chính quyền cấp thấp hơn và/ hoặc trực tiếp với người dân).
Việc phân quyền mạnh mẽ về mặt lý thuyết sẽ tăng tính tự chủ và hiệu quả trong việc sử dụng các nguồn lực do chính quyền địa phương hiểu nhu cầu và chịu trách nhiệm với người dân. Tuy nhiên, trong giai đoạn đầu phân quyền tại Indonesia, có chỉ trích cho rằng sự phân quyền thực sự chỉ là chia sẻ lợi ích từ trung ương xuống địa phương và củng cố thêm quyền lực của các nhóm lợi ích ở địa phương. Kinh nghiệm cho thấy điều này chỉ diễn ra khi việc phân quyền không đi kèm với nâng cao năng lực cán bộ của các địa phương và hoàn thiện các thể chế quản lý và nâng cao vai trò lãnh đạo liêm khiết. Một khảo sát của trường Stanford tại Indonesia về các yếu tố ảnh hưởng đến mức độ tham nhũng của chính quyền địa phương cho thấy yếu tố lãnh đạo đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả làm việc và ngăn chặn tham nhũng.
e) Một số vấn đề liên quan đến quản lý FDI ở Việt Nam
Việt Nam là quốc gia có nền văn hóa, ngôn ngữ gần như đồng nhất và tinh thần dân tộc lâu đời, gắn bó chặt chẽ, các địa phương ở cùng một dải lục địa thay vì rải rác ở các đảo, vì vậy về vấn đề phát triển vùng, Việt Nam có những đặc điểm khác Indonesia. Việt Nam không gặp phải các vấn đề cơ bản về gắn kết các nhóm cộng đồng rất khác biệt ở các vùng miền lại với nhau. Chủ trương của ta hiện nay là đẩy mạnh việc liên kết vùng miền, trong đó tập trung phát triển mạnh vào những ngành, lĩnh vực mà các tỉnh, thành có lợi thế để tạo động lực và tạo đà cho sự phát triển chung của toàn khu vực. Tuy nhiên, kinh nghiệm của Indonesia cho thấy vai trò quan trọng của cơ sở hạ tầng trong việc hỗ trợ gắn kết và phát triển vùng miền.
Tại Hội nghị xúc tiền đầu tư vào các tỉnh miền trung (6/2010), các ý kiến cũng cho thấy trong nhiều thách thức thì thách thức lớn nhất trong thu hút FDI là cơ sở hạ tầng còn chưa đồng bộ và yếu kém. Đây cũng là nguyên nhân khiến tỷ lệ giải ngân vốn thực hiện tại khu vực tương đối thấp. Tương tự, vùng Tây Bắc chiếm 33% diện tích và chiếm 13,5% dân số của cả nước, nhưng tính đến tháng 10/2010, các dự án FDI còn hiệu lực có giá trị 1,53 tỷ USD. Một trong những điểm mấu chốt khiến việc thu hút FDI gặp nhiều khó khăn là do Tây Bắc có địa hình núi cao, cơ sở hạ tầng yếu kém, giao thông không thuận tiện, một số nơi còn thiếu điện, nước.
Kinh nghiệm của Indonesia cho thấy tính cần thiết của các chương trình phân bổ ngân sách từ trung ương tới các địa phương đặc biệt khó khăn và có nhiều bất lợi về địa lý, nguồn lực để giúp các địa phương này phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng cơ sở hạ tầng, cải thiện nguồn lực. Trên cơ sở này kết hợp với các ưu tiên về chính sách khi thu hút FDI, các địa phương này có thể tiến tới chủ động thu hút một số loại hình FDI vào các lĩnh vực phù hợp.
Về vấn đề phân cấp quản lý, đã có nhiều phân tích, đánh giá về tác động tích cực cũng như những mặt hạn chế của việc phân cấp quản lý FDI theo Luật đầu tư mới. Tuy nhiên, kinh nghiệm từ Indonesia cho thấy mặc dù đã sự phân cấp nhưng vẫn cần sự phối hợp chặt chẽ và phân định trách nhiệm rõ ràng giữa cấp trung ương và địa phương. Mục đích để đảm bảo tính thống nhất về chính sách và về quy hoạch phát triển chung. Việc các địa phương cạnh tranh thu hút vốn FDI cũng có tác dụng tích cực trong việc đẩy mạnh tính sáng tạo, tạo động lực cải thiện môi trường đầu tư của tỉnh. Nhưng nếu “cạnh tranh tự do” mà không có sự quản lý, thống nhất chung thì sẽ phá vỡ các quy hoạch chung về phát triển ngành và phát triển vùng miền.
Việc nâng cao trình độ thẩm định dự án của các cán bộ phụ trách ở địa phương cũng là vấn đề cần được quan tâm, bồi dưỡng . Mặc dù đã phân cấp thẩm quyền, nhưng vẫn cần cơ chế phối hợp thông tin giữa địa phương với trung ương về các dự án đầu tư. Điều này đặc biệt quan trọng để tránh các dự án “bong bóng”, tức là các dự án được nhà đầu tư thổi phồng từ vài trăm triệu lên hàng tỷ USD. Mục đích để nhằm nhanh chóng có được giấy chứng nhận đầu tư từ chính quyền địa phương, phô trương thanh thế để huy động vốn và nhất là được cấp nhiều đất đai.
Từ những phân tích trên có thể thấy, để đảm bảo hiệu quả của việc phân cấp cần có sự phân cấp một cách hợp lý. Quá trình phân cấp cần đi kèm với việc nâng cao khả năng của địa phương trong việc thẩm tra và quản lý các dự án FDI.
3. Kinh nghiệm đầu tư của các doanh nghiệp nước ngoài tại Indonesia
Thứ nhất, một trong những điểm cốt yếu để đầu tư thành công tại Indonesia là cần có quan hệ chặt chẽ với các nhà phân phối, doanh nghiệp cung cấp dịch vụ của nước sở tại cũng như cần thiết lập văn phòng đại diện tại nước sở tại. Việc này cần thời gian cũng như cần sự cẩn trọng trong việc lựa chọn đối tác Indonesia của các doanh nghiệp nước ngoài. Đối với các doanh nghiệp trong ngành sản xuất, điều quan trọng là cung cấp được dịch vụ bán hàng chu đáo tại nước sở tại, bao gồm giá cả hợp lý, hỗ trợ tài chính với người mua, và hỗ trợ sau bán hàng.
Việc xây dựng quan hệ hợp tác tin tưởng, lâu dài có rất nhiều lợi ích. Thứ nhất, nếu đối tác là chính phủ Indonesia thì quan hệ hợp tác sẽ giúp doanh nghiệp giảm thiểu các cản trở từ các thủ tục hành chính. Thứ hai, nhìn chung, quan hệ hợp tác giúp các doanh nghiệp Úc tiếp cận được thông tin và hệ thống phân phối tại địa bàn sở tại. Thứ ba, quan hệ hợp tác là nền tảng để thiết lập các liên doanh, nhất là trong lĩnh vực sản xuất hàng tiêu dùng.
Ngoài ra, trong quá trình xây dựng quan hệ hợp tác này, các doanh nghiệp Úc thấy rằng việc cử cán bộ đại diện là người trưởng thành (trên 40 tuổi) sẽ tạo ra sự tin tưởng lớn hơn và làm việc dễ dàng hơn với các đối tác của Indonesia.
Thứ hai, về hợp tác kinh doanh, các doanh nghiệp Úc thấy rằng cần thiết phải thuê luật sự bản địa làm việc cho công ty. Các luật sư này có hiểu biết về hệ thống quy định, pháp luật của Indonesia cũng như những xu hướng thay đổi những quy định, luật pháp này. Bên cạnh hiểu biết về luật pháp, các luật sư giỏi Indonesia còn có quan hệ rộng rãi và có địa vị xã hội cao. Họ đóng vai trò rất quan trọng trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến luật pháp và thủ tục hành chính. Tuy nhiên, không phải luật sư nào cũng thông thuộc các quy định dành riêng cho doanh nghiệp nước ngoài.
Thứ ba, các doanh nghiệp nước ngoài cần có sự quan tâm và hợp tác chặt chẽ với cộng đồng dân cư bản địa, chủ yếu qua các hội đồng dân cư (Rukun Tetangga hoặc Rukun Warga). Các doanh nghiệp cần chứng tỏ được rằng hoạt động của họ đóng góp vào phúc lợi của cộng đồng, có như vậy các doanh nghiệp nước ngoài sẽ gặp thuận lợi hơn trong các thủ tục hành chính, có cơ chế giải quyết mâu thuẫn nếu có qua cơ chế musyawarah, và hỗ trợ việc bảo vệ tài sản của doanh nghiệp thông qua việc chia sẻ thông tin và giám sát cộng đồng. Các doanh nghiệp Úc cũng thấy rằng người dân có ý thức rất cao trong việc bảo vệ môi trường sống của họ và người dân sẵn sàng hành động bất chấp quy định của chính phủ nếu môi trường sống của họ bị đe dọa. Do vậy, việc xây dựng quan hệ đối tác với cộng đồng dân cư sẽ hữu ích hơn rất nhiều khi giải quyết các tranh chấp thay vì dựa vào luật pháp.
Mặc dù chính quyền Indonesia đã có nhiều cố gắng trong việc cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, hoàn thiện hành lang pháp lý và các quy định liên quan đến đầu tư nước ngoài, việc đầu tư tại Indonesia vẫn còn nhiều khó khăn, bất cập mang tính đặc thù. Do đó, đối với các doanh nghiệp nước ngoài hoạt động ở Indonesia cần:
- Thứ nhất, kiên nhẫn để thiết lập quan hệ hợp tác lâu dài với các đối tác Indonesia. Sự thành công trong triển khai dự án đầu tư phụ thuộc lớn vào việc có xây dựng được quan hệ tin tưởng, gắn bó lâu dài với nhau hay không.
- Thứ hai, nắm chắc các quy định và luật pháp của Indonesia liên quan đến môi trường kinh doanh và đầu tư, đồng thời liên tục cập nhật các thay đổi do chính phủ Indonesia đang nỗ lực cải cách hệ thống luật pháp để đưa Indonesia trở thành một địa điểm đầu tư hấp dẫn.
- Thứ ba, có sự quan tâm tới cộng đồng dân bản xứ tại địa bàn mà doanh nghiệp nước ngoài hoạt động do văn hóa của Indonesia đề cao phúc lợi cộng đồng./.